ทีดีอาร์ไอ แนะ รัฐฯ เร่งปรับโครงสร้างราคาค่าไฟ แทนตรึงราคา

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดงานสัมมนา “ไฟแพง…แก้อย่างไร? เขย่าโครงสร้างราคา ขยับสู่ตลาดไฟฟ้าเสรี” พร้อมกับเปิดข้อเสนอแนวทางการปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟอย่างเป็นธรรม และการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าให้เป็นแบบเสรีด้วยพลังงานสะอาด

ดร.อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ นักวิชาการทีดีอาร์ไอ กล่าวถึงข้อเสนอ "เขย่าโครงสร้างราคาค่าไฟ" ว่า แนวทางการปรับโครงสร้างราคาค่าไฟ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างรอบด้านนั้น การตรึงราคาค่าไฟฟ้า

 

แม้จะช่วยบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายของประชาชนในระยะสั้น แต่ในความเป็นจริง กลับสร้างผลกระทบในหลายด้าน ทั้งเป็นต้นทุนเศรษฐกิจในอนาคต และต่อระบบพลังงานของประเทศ เช่น

 1.สภาพคล่องของการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ต้องรับภาระต้นทุนพลังงานที่เพิ่มสูงขึ้น แต่ไม่สามารถปรับราคาค่าไฟฟ้าให้สอดคล้องกับต้นทุนที่แท้จริงได้

 2.เสี่ยงต่อการใช้พลังงานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ อาจทำให้ผู้บริโภคขาดแรงจูงใจในการประหยัดไฟฟ้า ส่งผลให้เกิดการใช้พลังงานอย่างสิ้นเปลือง

และ 3.โรงไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็ก ที่มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนความมั่นคงของระบบพลังงาน ต้องเผชิญกับปัญหาราคาขายไฟฟ้าที่ต่ำกว่าต้นทุนการผลิต ทำให้ผู้ประกอบการขาดแรงจูงใจในการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ๆ หรือการลงทุนเพิ่มเติม อันจะกระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงานในระยะยาว

3 ข้อเสนอ “เขย่าโครงสร้างราคา” แก้ปัญหาค่าไฟแพง

ดังนั้นเพื่อให้การแก้ไขปัญหาค่าไฟฟ้าแพงเป็นไปอย่างยั่งยืน คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ เสนอแนวทางในการปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟอย่างเป็นธรรม 

1. ในระยะสั้นที่ไทยยังต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว (LNG) ควรสนับสนุนให้มีการแข่งขันทางด้านราคา และมีมาตรการดูแลในเรื่องการแข่งขันที่เป็นธรรม

2. พิจารณาการคำนวณต้นทุนค่าผ่านท่อก๊าซ ตรวจสอบให้การคิดค่าผ่านท่อสะท้อนต้นทุนการสร้างตามอายุการใช้งานที่แท้จริง และควรทบทวนหลักเกณฑ์การจองท่อ (TSO Code) เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการท่อก๊าซ ลดค่าใช้จ่ายการจองที่ไม่ได้ใช้งานจริง

3. ควรดำเนินการปรับหลักการคิดค่าความพร้อมจ่าย (AP) ที่เป็นรูปธรรม โดยทบทวนการคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้า เพื่อลดต้นทุนการสร้างโรงไฟฟ้าที่ไม่จำเป็น สำหรับโรงไฟฟ้าที่จำเป็นต้องมีการก่อสร้าง ควรยกเลิกการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว แต่ถ้าต้องทำสัญญาควรทบทวนให้มีการปรับสัญญาซื้อขายไฟฟ้า โดยให้ผู้ผลิตไฟฟ้าร่วมกันรับผิดชอบต้นทุนการก่อสร้าง เพื่อลดภาระค่าความพร้อมจ่าย

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปโครงสร้างราคาค่าไฟฟ้าข้างต้น เป็นเพียงมาตรการในระยะสั้น การแก้ปัญหากิจการไฟฟ้าอย่างยั่งยืนต้องพิจารณาทั้งห่วงโซ่อุปทานที่จะทำให้ไทยได้ไฟฟ้าสะอาดในราคาที่เป็นธรรม และตอบรับกับการมุ่งสู่เป้าหมาย เศรษฐกิจสังคมคาร์บอนต่ำ โดยเครื่องมือที่จะช่วยเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านนี้ คือการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรี

แนะ 2 แนวทาง “ขยับสู่ตลาดไฟฟ้าเสรี” เพื่อราคาที่เป็นธรรม

ด้านนายชาคร เลิศนิทัศน์ นักวิจัยอาวุโส ทีดีอาร์ไอ เปิดเผยถึงข้อเสนอเชิงนโยบายและแนวทางในการปฏิรูปกิจการไฟฟ้าให้เป็นแบบเสรี ด้วยพลังงานสะอาด ว่า การจะทำตลาดไฟฟ้าเสรีอย่างเป็นระบบได้นั้น ภาครัฐ ต้องคำนึงถึง 2 ส่วนสำคัญ 

1. เร่งเปิดสิทธิ์ให้เอกชนเชื่อมต่อระบบสายส่ง และสายจำหน่ายไฟฟ้า โดยดำเนินการเป็นระยะๆ ทยอยเริ่มจากเปิดสิทธิ์ให้กับภาคส่งออกที่จะได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM และภาคอุตสาหกรรมการผลิตขนาดใหญ่ที่มีเป้าหมายใช้ไฟฟ้าพลังงานสะอาด 100 เปอร์เซ็นต์ (RE 100) ภายในปี พ.ศ.2573

2. การคิดค่าธรรมเนียมเชื่อมต่อสายส่ง ต้องสอดคล้องกับความต้องการและการเปลี่ยนแปลงของตลาดพลังงานที่ซับซ้อนมากขึ้น โดยในส่วนของต้นทุนระบบโครงข่าย (Wheeling Charge) ควรมีติดตามและทบทวนการคำนวณต้นทุนของระบบทุก 3-5 ปี เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ในระยะแรกควรมีการคิดต้นทุนของระบบที่ไม่ซับซ้อน โดยขึ้นกับระยะทางเป็นหลักและปรับเป็นการเน้นการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบโครงข่าย

คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ ระบุด้วยว่า กรณีศึกษาของญี่ปุ่นและเยอรมนี พบว่าหลังเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีค่าไฟถูกลงจากการแข่งขันที่สูงขึ้น แต่มีบางช่วงที่ค่าไฟแพงขึ้นจากต้นทุนเชื้อเพลิงฟอสซิลที่สูงขึ้น ดังนั้นการสนับสนุนการเปิดตลาดไฟฟ้าของประเทศไทยจึงควรควบคู่ไปกับการเพิ่มสัดส่วนของพลังงานสะอาดที่จะช่วยลดปัจจัยเสี่ยงทางด้านราคาที่ผันผวนของเชื้อเพลิงฟอสซิลได้

คณะผู้วิจัยทีดีอาร์ไอ ยังชี้ความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องขยับเข้าสู่ตลาดไฟฟ้าเสรี ซึ่งหากไทยไม่เร่งเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีเพื่อเร่งผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาด จะเผชิญกับผลกระทบใน 3 ด้าน ทั้ง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม โดยในด้านเศรษฐกิจ การไม่เปิดตลาดไฟฟ้าเสรีจะทำให้ผู้ประกอบการได้ไฟฟ้าพลังงานสะอาดไม่เพียงพอ ซึ่งกระทบต่อไปยังต้นทุนการผลิตที่จะสูงขึ้น เนื่องจากภาคอุตสาหกรรมต้องพึ่งพาการซื้อไฟฟ้าผ่านโครงการไฟฟ้าสีเขียว หรือ Utility Green Tariffs (UGT) ในราคาที่มีต้นทุนสูงกว่าไฟฟ้าทั่วไป

นอกจากนี้ การที่ไทยไม่สามารถจัดสรรไฟฟ้าพลังงานสะอาดมากพอ ยังกระทบต่อการส่งออก ตามกลไกกการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (CBAM) ทำให้ผู้ส่งออกต้องเสียค่าธรรมเนียมคาร์บอนซึ่งเป็นต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้น ขณะเดียวกันหากไทยยังไม่เร่งเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาด อาจทำให้ประเทศสูญเสียการลงทุนโดยตรงจากนักลงทุนต่างชาติถึง 45 เปอร์เซ็นต์ ของมูลค่าการลงทุนรวมจากญี่ปุ่น สิงคโปร์ และสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีมูลค่าการลงทุนในไทยรวมกว่า 8.7 แสนล้านบาท (ปี 2561-2566) รวมทั้งสูญเสียโอกาสดึงดูดการลงทุนในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมายที่ต้องพึ่งพาพลังงานสะอาด เช่น ยานยนต์ไฟฟ้า และเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งมีมูลค่าถึง 6.9 แสนล้านบาท หรือ 48เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าการส่งเสริมการลงทุนทั้งหมด

การที่เป้าพลังงานสะอาดของรัฐ และความต้องการพลังงานสะอาดของภาคธุรกิจ ไม่สอดคล้องกันทำให้เกิดช่องว่างขึ้น ซึ่งเป็นความเสี่ยงที่อาจจะทำให้ภาคการผลิต ตัดสินใจย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศอื่น หรือเลือกซัพพลายเออร์จากประเทศที่มีที่มีเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจนกว่า ดังนั้น ถ้าไทยมีการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีจะส่งเสริมให้มีผู้ผลิตไฟฟ้าเข้ามาเพิ่มการผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาดให้กับประเทศ เป็นการช่วยปิดความเสี่ยงจากการถอนการลงทุนจากบริษัทข้ามชาติเหล่านี้ได้

ส่วนผลกระทบด้านสังคมนั้น พบว่า จากการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน จะส่งผลให้ตำแหน่งงานในธุรกิจสีน้ำตาล (ธุรกิจที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจก) ลดลง สำหรับประเทศไทยมีตำแหน่งงานที่อยู่ในธุรกิจสีน้ำตาลที่มีความเสี่ยงที่จะลด และหายไปจากการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานสูงถึง 11 ล้านตำแหน่ง แต่ในขณะที่ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาการเติบโตของงานสีเขียวในประเทศเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น จึงกล่าวได้ว่างานสีเขียวในไทยเติบโตไม่ทันที่จะรองรับแรงงานที่มาจากธุรกิจสีน้ำตาล และยังทำให้ความเหลื่อมล้ำสูงขึ้น เนื่องจากรายได้ของแรงงานสีเขียวมีแนวโน้มสูงกว่าแรงงานดั้งเดิม ดังนั้น การเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีจะเป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนมาร่วมพัฒนาเศรษฐกิจสีเขียว ผ่านการสร้างตำแหน่งงานใหม่ในสังคม และพัฒนาทักษะแรงงานในปัจจุบัน

ท้ายที่สุด ในด้านสิ่งแวดล้อม หากไทยไม่สามารถเพิ่มสัดส่วนพลังงานสะอาดได้เพียงพอ ภาคการผลิตต่าง ๆ ยังต้องพึ่งพาพลังงานจากฟอสซิลต่อไป ทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ลดลง และกลายเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเดินสู่เป้าความเป็นกลางทางคาร์บอน

ประเทศไทยต้องการไฟฟ้าพลังงานสะอาดในราคาที่เป็นธรรมเพิ่มขึ้นอย่างเร่งด่วน เพื่อรักษาความสามารถทางการแข่งขัน รักษามูลค่าทางเศรษฐกิจของประเทศ ป้องกันผลกระทบทางลบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ผ่านเครื่องมือที่จะช่วยให้เป้าหมายนี้เกิดขึ้นจริงอย่างมีประสิทธิภาพ คือการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีด้วยพลังงานสะอาด โดยหัวใจสำคัญที่ต้องเร่งดำเนินการคือ เปิดตลาดไฟฟ้าเสรีเพื่อเร่งผลิตไฟฟ้าสะอาดให้ได้ 41 เปอร์เซ็นต์ ภายในปี พ.ศ.2573 ให้กับภาคส่งออกที่จะได้รับผลกระทบจาก CBAM และภาคการผลิตขนาดใหญ่ ซึ่งควรที่จะถูกระบุในร่างแผน PDP 2024 ด้วย แต่น่าเสียดายว่าการเปิดตลาดไฟฟ้าเสรีด้วยพลังงานสะอาดกลับไม่ได้ถูกหยิกยกมาไว้ในร่างแผน PDP 2024 แต่อย่างใด

 

ด้านนายดอน ทยาทาน อุปนายกสมาคมผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน กล่าวถึงเหตุผล “ทำไมต้อง....เขย่าโครงสร้างราคาค่าไฟ” ว่า ปี 2565 เมื่อเกิดสงครามรัสเซีย-ยูเครน ส่งผลให้ราคาพลังงานสูงขึ้น แต่ค่าไฟฟ้าไม่ได้สะท้อนต้นทุนพลังงาน ทำให้โรงไฟฟ้าบางประเเภทขาดทุนและปิดตัวลง เช่น ผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็ก หรือ SPP เห็นได้ชัดจากปี 2566 มีการทยอยปิดโรงงานอย่างมีนัยยะสำคัญ  ซึ่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงานฯ กำกับไว้ว่า ค่าไฟฟ้า ต้องสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ แต่เมื่อภาคเอกชนทำแล้ว ก็พบว่า ยังขาดทุน และพบว่า ผู้ผลิตไฟฟ้าบางรายขาดทุนต่อเนื่อง แต่บางรายกลับมีกำไร จึงมองว่า เรื่องนี้ต้องได้รับการแก้ไขด้วยการเขย่าโครงสร้างราคาค่าไฟใหม่

ขณะที่ นายจุฬา สุขมานพ เลขาธิการคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) กล่าวในหัวข้อ “ทำไมต้อง...เร่งขยับ สู่ตลาดไฟฟ้าเสรี” ว่า   EEC เป็นพื้นที่ที่ใช้ดึงดูดการลงทุนจากนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศ แต่ปัญหาที่พบ คือ ขณะนี้ มีต้นทุนที่ดินราคาสูง ค่าแรงสูง และค่าไฟฟ้าที่มีราคาแพง และยังไม่เสรี ปัจจัยเหล่านี้ เป็นส่วนประกอบในการตัดสินใจเข้ามาลงทุน ซึ่งปัจจุบันนักลงทุน ไม่เพียงต้องการค่าไฟฟ้าที่ถูกลง แต่ยังต้องการไฟฟ้าสีเขียวที่ผลิตจากพลังงานสะอาด (RE100) แต่เรายังไม่สามารถที่จะผลิตได้ในปริมาณมาก ดังนั้น การเปิดทดลองตลาดไฟฟ้าเสรีในพื้นที่ EEC  เชื่อว่า จะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้กับนักลงทุน